Pakt migracyjny: Dlaczego konsensus nie wzbudza przesadnego optymizmu? (2024)

Analiza wskrócie:

• Przyjęcie zestawu 10 aktów legislacyjnych, tzw. paktu migracyjnego, kończy trwający oddekady unijny dyskurs okierunku rozwoju wspólnej polityki migracyjnej.
• Konsensus niesatysfakcjonuje praktycznie nikogo, alestanowi niezbędny krok wpróbie rozwiązania problemu niekontrolowanej migracji.
• Końcowy rezultat zależy przede wszystkim odwoli państw członkowskich, anieprawa stanowionego napoziomie UE.
• Niepowodzenie nowej większości wparlamencie najprawdopodobniej doprowadzi dodalszego wzrostu poparcia dla ugrupowań skrajnych.

Wstęp

15 maja 2024 roku Rada Unii Europejskiej przyjęła większością głosów pakiet regulacji, które reformują politykę migracyjną iazylową UE. Przeciw głosowały: Polska, Słowacja iWęgry. Zestaw 10 aktów prawnych, które zbiorczo nazywa się paktem migracyjnym, zmienia procedury udzielania ochrony międzynarodowej, wtym określania państwa odpowiedzialnego zarozpatrywanie wniosków azylowych iewentualną deportację. Pakt często podlega uzasadnionej krytyce, alesamo osiągnięcie politycznego porozumienia można uznać zaumiarkowany sukces. UE stara się wypracować ramy współpracy iprzygotować nanadchodzącą falę migracji. Przepisy mają obowiązywać od2026 roku. Gdyministrowie finansów państw członkowskich zatwierdzili pakt, tozakończyły się dwie rzeczy: proces legislacyjny ietap toczącej się odokoło dekady dyskusji natemat słuszności ikierunku rozwoju wspólnej polityki migracyjnej wramach UE.

Ośsporu

Pomysł przygotowania wspólnej wykładni wzakresie polityki migracyjnej iazylowej pojawił się już w2015 r. Wtamtym czasie wdrastycznym tempie zaczęła rosnąć liczba wpływających wniosków azylowych orazliczba nielegalnych prób przekroczenia granic UE. Przedstawiciele państw południa UE (zwłaszcza Włoch, Malty, Grecji iHiszpanii) nagminnie podkreślali, żesązdani tylkonasiebie iponoszą znaczną część negatywnych konsekwencji presji migracyjnej. Wzywali dowiększej solidarności ireformy systemu opartego naobowiązującej od1990 r. konwencji dublińskiej. Zgodnie znią państwo, wktórymzostała złożona aplikacja oazyl, ponosi odpowiedzialność zaproces jej rozpatrywania, asam uchodźca powinien aplikować oazyl wpierwszym unijnym państwie, doktóregotrafi [1]. Inne zdanie miały państwa północy UE, które domagały skuteczniejszego ibardziej stanowczego egzekwowania obowiązujących przepisów nagranicach. Wschodnie państwa Unii zawiązały natomiast koalicję, którasprzeciwiała się jakimkolwiek mechanizmom relokacyjnym. Warto zauważyć, żepaństwa członkowskie miały imają autonomię wzakresie krajowych przepisów azylowych, stosowanych procedur iwydawanych zezwoleń.

Unaoczniona została bezradność UE jako instytucji wtym przedmiocie. Masowy, często niekontrolowany, napływ osób poszukujących azylu (1 257 tys. w2015 r. i1 204 tys. w2016 r.[2]) orazskala nielegalnej migracji (szacuje się ponad milion osób w2015 r.[3]) znacznie zachwiały zaufaniem pomiędzy państwami członkowskimi,acoważniejsze nalinii społeczeństwo – decydenci. Zabrakło działań ustawodawczych napoziomie UE ipolitycznej woli kompromisu zewszystkich stron, zabrakło jednomyślności. Nieskuteczność prowadzonej wówczas polityki ibrak odpowiedniej komunikacji pomiędzy decydentami aspołeczeństwem, wytworzyły zasób nieufności, którytowkolejnych latach został skutecznie zagospodarowany przezcieszące się rosnącą popularnością ugrupowania eurosceptyczne ipopulistyczne..

Wczerwcu 2018 r. osiągnięto wstępne porozumienie wsprawie kilku propozycji reform. Nieuzyskało ono jednak wystarczającego poparcia państw członkowskich, asame prace wstrzymano dowyborów wkolejnym roku. Powyborach w2019 r. prace legislacyjne ruszyły, awewrześniu 2020 r. Komisja przedstawiła nowy pakt wsprawie migracji iazylu. Podługich negocjacjach w2022 r. Rada UE zatwierdziła mandaty negocjacyjne napodstawie wniosków przedstawionych przezKomisję. Ponadto 21 państw członkowskich lub stowarzyszonych potwierdziło przyjęcie deklaracji wsprawie solidarności. Przewidywała ona mechanizm dobrowolnych wkładów solidarnościowych[4]. Ostatecznym akcentem politycznego porozumienia było głosowanie wgrudniu 2023 r., gdyParlament Europejski przyjął wszystkie 10 aktów legislacyjnych. Lutego 2024 r. porozumienie zostało zatwierdzone przezKomitet Stałych Przedstawicieli przy UE, a15 maja ostatecznie przyjęte przezRadę UE[5].

Jakie zmiany wprowadza pakt?

Pakt migracyjny tozestaw 10 powiązanych aktów prawnych. Maustanowić wspólne zasady zarządzania przyjmowaniem irelokacją osób ubiegających się oazyl. Treść przyjętych dokumentów jednoznacznie wskazuje kierunek polityki migracyjnej UE, tzn. dalszą eksternalizację ochrony granic. Masię toodbywać poprzez próby powstrzymywania migrantów poza granicami UE lub nanich. Przewidziano między innymi szybsze procedury deportacyjne, tzw. procedurę graniczną, czymechanizm odsyłania migrantów dokrajów trzecich, aby tam rozpatrywać ich wnioski oazyl.

Wśród najważniejszych regulacji należy wskazać tzw. Screening Regulation. Przewiduje ona 7-dniową procedurę graniczną, wramach którejsprawdza się cudzoziemca ikwalifikuje dozwykłej lub przyspieszonej procedury rozpatrywania wniosku. Czas oczekiwania nadecyzję migrant miałby spędzić wspecjalnym ośrodku detencyjnym przy granicy UE. Weryfikacji podlegałyby wszystkie osoby, które niespełniają warunków wjazdu orazosoby zatrzymane naterytorium UE. Organy państwowe uzyskają bezpośredni dostęp dowszystkich baz danych dotyczących cudzoziemców. Procedurę mawspomagać Eurodac Regulation, którarozszerza katalog danych gromadzonych wramach procedur granicznych. Rozbudowana baza danych mazawierać odciski palców, imię, nazwisko, obywatelstwo, datę urodzenia, wizerunek twarzy iinformacje nt.wydanych decyzji (pozwoleń). Mabyć podstawą systemu „flag bezpieczeństwa”. Mechanizm będzie służył dooznaczania wyselekcjonowanych cudzoziemców jako potencjalne zagrożenie. Brakuje obecnie szczegółowych informacji dot. kryterium klasyfikacji migrantów. Należy się jednak spodziewać, żebędzie ono dotyczyło podobieństwa profilu migranta doosób, które zaangażowały się wdziałalność przestępczą naterytorium UE lub sąpodejrzane opowiązania zterroryzmem.

Asylum Procedure Regulation wprowadza dwie procedury udzielania ochrony międzynarodowej – zwykłą iprzyspieszoną. Wwariancie przyspieszonym decyzja czydana osoba maszanse nauzyskanie azylu zajmuje 7 dni (czas może zostać wydłużony). Cudzoziemiec niebędzie mógł uzyskać reprezentacji prawnej. Pootrzymaniu decyzji odmownej aplikant zostanie odesłany dokraju pochodzenia lub dojednego zkrajów, którypodpisał zUE porozumienie wtym przedmiocie. Tam będzie mógł złożyć odwołanie. Migranci pochodzący zkrajów, wktórychmniej niż 20 procent wniosków jest rozpatrywanych pozytywnie, mogą być przetrzymywani nagranicy do12 tygodni. Unia podejmuje działania prewencyjne względem postępującej instrumentalizacji migracji. Crisis Management Regulation przewiduje trzy kategorie sytuacji kryzysowych: 1. siła wyższa, 2. masowy napływ migrantów, 3. instrumentalizacja migracji. Ich wystąpienie obliguje państwa członkowskie doudzielenia wsparcia (wjednej lub więcej ztrzech opisanych poniżej form), asame procedury graniczne zostają zaostrzone[7].

Wprzyjętym kluczu (liczba ludności iPKB) Polska mogłaby zostać zobligowana doprzyjęcia dodwóch tysięcy osób rocznie. Relokacja niebędzie jednak przymusowa, ponieważ UE nieposiada bezpośrednich narzędzi egzekwowania przestrzeganie postanowień paktu. Dodatkowo, sam dokument przewiduje alternatywne formy wsparcia. Regulacja wprowadza trzy formy zaangażowania solidarnościowego: 1. państwa mogą zdecydować ozapłacie równowartości 20 tys. euro zakażdą nieprzyjętą osobę, 2. oddelegowanie personelu dozabezpieczenia granic iwsparcie wtym zakresie lub 3. współfinansowanie procesu deportacji. Państwa będą mogły wnioskować doKE ozwolnienie zudziału wmechanizmie. Przedstawiciele UE sygnalizują obecnie, żezewzględu nawschodnią presję migracyjną – spowodowaną wojną naUkrainie idziałaniami inicjowanymi przezbiałoruskie służby – Polska może być częściowo lub wcałości wyłączona zmechanizmu[8]. Takie deklaracje należy wtejchwili postrzegać jako stricte polityczne, aniewiążące oświadczenia.

Trudne negocjacje

Jak zaznaczono wewstępie Polska niejest jedynym państwem zgłaszającym zastrzeżenia dopaktu migracyjnego. Nietakdalekie odprawdy byłoby stwierdzenie, żewrzeczywistości niesatysfakcjonuje onprawie nikogo. Wraz zPolską przeciwko aktowi głosowały Węgry, conikogo niezaskoczyło, booba państwa od2020 r. sprzeciwiają się mechanizmowi relokacji. Czechy orazMalta wstrzymały się wwiększości głosowań, Słowacja zagłosowała przeciwko mechanizmowi solidarności, zaś Austria głosowała przeciw regulacjom dotyczących sytuacji kryzysowych[9]. Stanowisko Polski iWęgier wstosunku doadaptacji paktu migracyjnego jest jasne, jednak nieco odmienne. Viktor Orban ucina jakiekolwiek negocjacje inazywa pakt „kolejnym gwoździem dotrumny Unii Europejskiej„[10] orazpodważa jego sens. Natomiast Donald Tusk nakonferencji prasowej 14 maja 2024 r. stwierdził, że„Polska nieprzyjmie ztego tytułu żadnych imigrantów. Polska przyjęła setki tysięcy migrantów wzwiązku zwojną rosyjsko-ukraińską. Mamy dziesiątki tysięcy migrantów także zBiałorusi (…) Polska będzie beneficjentem paktu migracyjnego. Niebędziemy zanic płacić, niebędziemy musieli przyjmować żadnych migrantów zinnych kierunków, Unia Europejska nienarzuci nam żadnych kwot migrantów. Natomiast Polska będzie skutecznie egzekwowała wsparcie finansowe zestrony Unii wzwiązku ztym, żestała się państwem goszczącym steki tysięcy migrantów głównie zUkrainy„. Viktor Orban neguje więccałą koncepcję, apremier Tusk stara się przedstawiać Polskę jako przyszłego beneficjenta, choć jednocześnie całkowicie sprzeciwia się przyjmowaniu imigrantów wramach mechanizmu solidarnościowego. Ewentualne zwolnienie Polski zmechanizmu lub przyznanie jej pomocy zależałoby oddecyzji Komisji Europejskiej.

Pakt migracyjny przegłosowano dzięki wsparciu większości (część członków głosowała przeciw) dwóch największych grup politycznych wparlamencie – centroprawicowej EPP orazcentrolewicowej S&D. Przyjęte polatach sporów prawo maosłabić polityczne znaczenie argumentu migracji. Ugrupowania połączyła świadomość wspólnego interesu politycznego iobawa przedrosnącym poparciem dla ugrupowań skrajnych ipopulistycznych. Jest todziałanie jak najbardziej świadome, nacodowodem mogą być słowa Przewodniczącej Parlamentu Europejskiego Roberty Metsoli (EPP) “Porozumienie wsprawie tego pakietu przedkońcem roku będzie oznaczać zdecydowane zwycięstwo konstruktywnego proeuropejskiego centrum przedrozpoczęciem roku wyborów europejskich”[11]. Poprzyjęciu porozumienia mówiła o„tworzeniu historii” i„równowadze pomiędzy solidarnością aodpowiedzialnością” orazotym, że“(pakt) nierozwiąże wszystkiego zdnia nadzień, alestanowi 10 gigantycznych kroków naprzód”[12]. Tempo prac nadprocesem legislacyjnym było dyktowane jeszcze dwoma czynnikami – zbliżającymi się wyborami naPrzewodniczącego KE orazprezydencją Węgier wUE. Zgodnie zdoniesieniami przedstawiciel sprawującej prezydencję dogrudnia 2023 roku Hiszpanii wzywał do“odłożenia nabok niezadowolenia” imówił o“braku miejsca nanegocjacje”. Podkreślał też “potrzebę osiągnięcia porozumienia przedwyborami iwłaśnie przedprezydencją Węgier” wUE, którarozpoczyna się wlipcu bieżącego roku[13].

Trudno stwierdzić, żebywśród parlamentarzystów lub przedstawicieli UE panował przesadny optymizm. Przedgłosowaniem nadrozporządzeniami, wparlamencie jak iRadzie UE, politycy wydawali się zainteresowani głównie osiągnięciem wstępnego kompromisu. Wtym tonie wypowiadał się między innymi przedstawiciel rządu Luksemburga, którymówił, że„winteresie kompromisu” ostatecznie poparli projekty. Dodał też: mam nadzieję, żecałość pakietu (wraz zplanem wdrożenia) przyniesie niezbędne usprawnienia orazzasady przestrzegane przezwszystkich”[14]. Lider EPP – Manfred Weber – komentował: „Polatach impasu nowe przepisy migracyjne pozwalają odzyskać kontrolę nadnaszymi granicami zewnętrznymi izmniejszyć nacisk naUE. Towładze państwowe, anieprzemytnicy, muszą decydować otym, kto trafia doUnii Europejskiej” [15]. Mniejszy entuzjazm przejawiali parlamentarzyści S&D. Juan Fernando Lopez Aguilar oceniał: „Nikt niemapowodu dozadowolenia potakdługiej, ambitnej izniuansowanej procedurze. Czyjest tojednak poprawa? Tak” [16]. Pomimo tego wielu posłów zZielonych iLewicy zagłosowało przeciwko porozumieniu, ponieważ uznali jezazbyt represyjne. Tymczasem przedstawiciele skrajnej prawicy stwierdzili, żenieidzie ono wystarczająco daleko wpowstrzymywaniu migracji. „Toukłon wstronę prawicowych ekstremistów ifaszystów Europy” – stwierdziła Partia Lewicy wkomunikacie prasowym[17]. Widmo wyborów zmusiło liderów dozmobilizowania posłów iprzyjęcia paktu. Decyzja była ucieczką doprzodu. Osłabiła argument migracji wkampanii wyborczej orazzapobiegła celowemu opóźnianiu prac nadrozporządzeniami wnadchodzącej kadencji.

Zagrożenia isłabości paktu

Największym krytykiem regulacji sąorganizacje pozarządowe. Podkoniec 2023 r. 50 znich skierowało otwarty list doKomisji Europejskiej. Sygnalizowały wnim zagrożenia związane zuprzedmiotowieniem cudzoziemców ipozbawianiem ich praw człowieka[18]. Zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim arbitralnego stosowania aresztów wtzw. centrach detencyjnych, które obejmą całe rodziny wraz zdziećmi orazmożliwego wykorzystania procedur kryzysowych doprzyśpieszenia deportacji. Wykorzystywanie danych innych migrantów dopreselekcjonowania kolejnych, wpołączeniu zmechanizmem opartym naflagach bezpieczeństwa, budzi wątpliwości związane zdyskryminacją natle rasowym, etnicznym orazreligijnym [19]. Nawet akceptowalny kandydat dowjazdu doUE miałby zdecydowanie niższe szanse nauzyskanie takiej zgody, gdybypochodził zkraju klasyfikowanego poniżej akceptowalnych progów. „Pakt wzmacnia istniejące problemy, ponieważ kładzie zwiększony nacisk napowstrzymywanie, wtym masowe zatrzymania ludzi, wtym dzieci, ajednocześnie ograniczanie ich praw. (red. pakt) Przerzuci większą odpowiedzialność nakraje trzecie izapewni większe środki finansowe autokratycznym watażkom (ang. warlords)” komentował Philippe Lamberts zZielonych [20]. Pakt niedaje narzędzi ani rozwiązań wkwestii ochrony zewnętrznych granic – Unia prawdopodobnie zamierza nadal opierać swoje działania naumowach bilateralnych, podobnych dotych zawartych zLibią, Tunezją czyEgiptem. Strategia migracyjna oparta nafundamencie dobrej woli autorytarnych liderów państw Północnej Afryki jest niebezpieczna. Tworzy bowiem ryzyko pogłębiania słabości UE wtym zakresie. Zawarte dotychczas porozumienia sąkrótkoterminowe. Niebędzie niczym zaskakującym, jeśli wprzyszłości państwa tebędą oczekiwały renegocjacji postanowień, aby uzyskać warunki dużo korzystniejsze dla siebie.

Podsumowanie

Europa kieruje się coraz większym pragmatyzmem. Największe ugrupowania parlamentarne jednoczyła potrzeba osiągnięcia porozumienia przedwyborami. Wybrały niezadowalający kompromis zamiast możliwego dalszego opóźniania prac. Pakt migracyjny jest ważny, bokończy kolejny etap rozważań otym jak poszczególne państwa członkowskie wyobrażają sobie współpracę wramach wspólnej polityki azylowej. Temat pozostaje otwarty, zwłaszcza żewdyskusji brakuje analizy poszczególnych rozwiązań imechanizmów. Sprowadzana jest doemocji, które podsycają największe europejskie partie polityczne. Zarządzanie migracją znalazło się wcentrum debaty politycznej wkrajach UE. Todobrze, ponieważ presja migracyjna będzie jedynie rosła. Nawet najbardziej optymistyczne dla UE scenariusze zakładają coraz większy napływ migrantów. Mieszkańcy biedniejszego południa iniestabilnego Bliskiego Wschodu nigdy niezrezygnują zprób dostania się doUnii. Pogoń zapoprawą warunków życiowych czyucieczka przedwojną tomotywacje, naktóre Europa niejest wstanie samodzielnie odpowiedzieć.

Trudno dziś jednoznacznie ocenić szanse naskuteczne wdrożenie postanowień paktu. Założenia iszczegółowe plany zostaną wnajbliższej przyszłości przedstawione przezUE, alepowodzenie zależy dużo bardziej odwoli państw członkowskich. Zawsze aktualny pozostaje scenariusz podobny dotego z2015 r., czyli odmowa przyjmowania migrantów icałkowite odrzucenie mechanizmu solidarnościowego. Stawka dla obecnej koalicji jest wysoka: brak satysfakcjonujących elektorat rezultatów, czyli widocznej poprawy bezpieczeństwa wmiejscach szczególnie narażonych, spowoduje dalszy wzrost poparcia dla ugrupowań skrajnych. Rosnący wsiłę regularnie od20 lat eurosceptyczni populiści zdobędą liczbę mandatów, którapozwoli imblokować prace parlamentu. Wkonsekwencji prędzej czypóźniej utworzą większość iwprowadzą dużo radykalniejsze rozwiązania.

Bibliografia

[1] Regulation (EU) No604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 [dostęp 02.06.2024]

[2] 1.2 million first time asylum seekers registered in2016, Eurostat, 16.03.2017 [dostęp 02.06.2024]

[3] Unprecedented influx of irregular migrants into Europe, Europol [dostęp 02.06.2024]

[4] EUpact onmigration and asylum, State of play, EPRS, 13.02.2024 [dostęp 02.06.2024]

[5] Asylum and migration reform: EUmember states’ representatives green light deal with European Parliament, Council of the EU, 09.02.2024 [dostęp 02.06.2024]

[6] The Council adopts the EU’s pact onmigration and asylum, Council of the EU, 14.05.2024 [dostęp 02.06.2024]

[7] Text of all instruments adopted aspart of the New Pact onMigration and Asylum, Council of the EU, 09.02.2024 [dostęp 02.06.2024]

[8] EUcommissioner: Poland’s criticism of migrant pact „incomprehensible” asit would benefit from system, Notes From Poland, 26.06.2023 [dostęp 02.06.2024]

[9] EUcompletes reform of migration rules despite Poland and Hungary voting against, Euronews, 14.05.2024 [dostęp 02.06.2024]

[10] Viktor Orban blasts Migration Pact as„another nail inthe coffin” of EU, Intellinews, 12.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[11] Metsola atEUCO: Seize this moment for Europe, European Parliament, 14.12.2023 [dostęp 02.06.2024]

[12] Migration pact will only deepen EUdivisions, UnHerd, 12.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[13] Migration and Asylum Pact: When the European Union authorises the detention of children atborders, Voxeurop, 11.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[14] Ibidem

[15] EUnears final vote onlandmark asylum reform, Dawn, 09.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[16] Asylum and Migration Pact faces tight last vote inEUParliament, Euractiv, 10.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[17] Unpacking the most contested aspects of the EU’s new Migration and Asylum Pact, 17.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

[18] Open letter for better migration policies, Caritas Europa, 19.12.2023 [dostęp 02.06.2024]

[19] Migration Pact: EUlawmakers flirt with racial profiling infinal negotiations, PICUM, 17.11.2023 [dostęp 02.06.2024]

[20] Will it fail? EUmigration reform faces tight vote asparty divisions inParliament deepen, Euronews, 09.04.2024 [dostęp 02.06.2024]

Photo: Canva